Авлига судлалын салбарын нэрт мэргэжилтэн Майкл Жонстоны редакторласан “Авлига судлалын судалгааны аргуудын гарын авлага” (Handbook of Research Methods for Corruption Studies) нь авлигатай тэмцэх талаарх баялаг мэдлэг, ойлголтыг судлаачдад хүргэжээ. Үүн дотроос Алина Мунгиу-Пиппидигийн бичсэн бүлэг онцгой ач холбогдолтой бөгөөд тэрээр авлигатай тэмцэх үйл явц дахь хамгийн суурь асуултыг, тодруулбал “Бид авлигыг ялж байгаа эсэхээ хэрхэн мэдэх вэ?” гэдэг асуултыг хөндөн шинжилжээ.

Авлигыг хянах асуудал дэлхий нийтийн анхаарлын төвд орсноос хойш олон арван жил өнгөрсөн хэдий ч тэмцэл хэр үр дүнтэй байгааг үнэлэх ажил өнөөг хүртэл хүндрэлтэй хэвээр байна. Үүнийг “Транспэрэнси Интернэшнл” (ТИ) байгууллагын “Авлигын төсөөллийн индекс” (АТИ), Дэлхийн банкны “Авлигын хяналт” хэмжүүр болон бусад олон төрлийн хэмжих хэрэгслийн өгөгдлүүд зөв эсэх талаарх маргаан, хэлэлцүүлгээс харж болно.

Профессор Жонстон уг асуудлаар дараах зүйлсийг хэлсэн байдаг:

"Авлигын талаар 40 жилийн турш хэлэлцсэний эцэст бид яг юуны тухай яриад байгаагаа ч бүрэн тодорхойлж чадаагүй л байна... Авлигыг шууд хэмжих боломжгүй. Түүнчлэн улс орон бүхэлдээ авлигын ганц оноотой байх нь бодит байдлыг хэр үнэн зөв илэрхийлж чадах нь эргэлзээтэй юм".

Харин профессор Мунгиу-Пиппиди өөрийн бичсэн бүлэгтээ авлигатай тэмцэх үйл явцын ахиц дэвшлийг хэмжиж чадахгүй байгаагийн шалтгаан нь яг энэ суурь асуудалд оршиж байгааг дурджээ. Авлигын эсрэг тэмцлийг үнэлэх гэсэн оролдлогууд нь авлигыг ерөнхийлөн хамарсан нэгдмэл тодорхойлолтыг бий болгох гэсэн алдаатай чиг хандлагаас болж мухардалд орсон байдаг. Үүний үр дүнд практик болон арга зүйн олон алдаа дутагдалтай, тодорхой бус, бүрхэг хэмжүүрүүд л бий болжээ. Тэрээр эдгээр хэмжүүрийг яагаад өөрчлөх ёстойг тайлбарлаад үүний оронд тодорхой, хязгаарлагдмал хүрээнд суурилсан, баримт нотолгоонд тулгуурласан, ахиц дэвшлийг үнэлэх шууд үзүүлэлтүүдийг онцолсон байна. Энэхүү нийтлэлээр түүний судалгааг тайлбарлаж баяжуулахыг зорив.

Авлигыг тодорхойлох нь

НҮБ-ын Авлигын эсрэг конвенц (UNCAC)-ыг боловсруулахад оролцсон хүмүүс уг баримт бичгийн тэмцэх ёстой зүйл болох “авлига”-ыг тодорхойлохын тулд ихээхэн цаг хугацаа, хүчин чармайлт зарцуулсан байдаг. Гэвч эцэст нь тэд бүгдэд хүлээн зөвшөөрөгдөхүйц, бүх тохиолдолд хэрэглэж болох ганц тодорхойлолт гаргах боломжгүй гэж үзээд энэ оролдлогоосоо татгалзсан байна. Конвенцыг боловсруулагчдын тайлбарласнаар “авлига” бол “хувь хүн бүрийн хувьд өөр өөр утга санааг илэрхийлдэг, хувьсан өөрчлөгдөж байдаг ойлголт” юм. Иймд UNCAC-д авлигын тодорхойлолт байдаггүй. Харин үүний оронд тус конвенцид нэгдэхийн тулд улс орнууд ямар үйлдэл, үйл ажиллагааг гэмт хэрэгт тооцож, хуулиар хориглох ёстойг тодорхой зааж өгсөн байдаг.

Конвенцыг боловсруулагчид авлигын нэгдсэн тодорхойлолт гаргаж чадаагүй нь бусад хүмүүсийн үүнийг тодорхойлох оролдлого хийхэд саад болсонгүй. Жишээ нь Сассексийн их сургуулийн профессор Бекки Добсон Филлипс өнөөг хүртэл 117 төрлийн тодорхойлох оролдлого хийжээ. Үүнээс хамгийн өргөн хүлээн зөвшөөрөгдсөн нь ТИ байгууллагын өгсөн тодорхойлолт буюу “хувийн ашиг хонжоо олохын тулд өөрт итгэмжлэгдсэн эрх мэдлийг урвуулан ашиглах” гэсэн ойлголт юм. Энэ нь товч тодорхой боловч тойруу утгатай (нэг зүйлийг тайлбарлахдаа өөрийг нь агуулсан үг ашигласан) тодорхойлолт юм. Учир нь “урвуулан ашиглах” (abuse) гэдэг үгийг толь бичигт “зохисгүй”, эсвэл “авлигад автсан” (corrupt) гэж тайлбарладаг.

Үүний гол асуудал нь “зохисгүй”, “урвуулан ашиглах” гэдэг үгсийн нэгэн адил “авлига” гэдэг үг нь хувь хүний үнэлэмжийн дүгнэлтийг агуулдагт оршино. Хэн нэгнийг “зохисгүй”, “урвуулан ашигласан”, эсвэл “авлигад автсан” гэж хэлж буй хүн тухайн хүний үйлдлийг өөрийнх нь бодлоор “байх ёстой” байсан хэм хэмжээтэй харьцуулж, үнэлэлт дүгнэлт өгч байна гэсэн үг юм. Ийм мэдэгдлүүдийг үнэлэмжийн, субъектив, эсвэл хэм хэмжээнд суурилсан (normative) гэж нэрлэдэг бөгөөд эдгээр нь аливаа зүйл, үйл явдлыг ямар нэгэн үнэлэмжгүйгээр, бодитойгоор дүрсэлсэн, баримтаар нотлогдох боломжтой тодорхойлолтуудаас ялгаатай байдаг.

“Авлига” (corruption) гэдэг үг нь анх аливаа зүйлийн төлөв байдлыг тодорхойлох зорилгоор үүссэн бөгөөд өнөөг хүртэл зарим тохиолдолд ийм утгаар хэрэглэгдсээр байгаа нь ойлголтын зөрүү үүсэх шалтгаан болдог. Олон хэлэнд энэ үгийн язгуур нь эртний Грекийн “phthora” (ялзрах, үхэх гэсэн утгатай) гэдэг үгнээс гаралтай бөгөөд грекчүүд үүнийг ургамлын төлөв байдал зэрэг зүйлсийг дүрслэхэд ашигладаг байжээ. Жишээлбэл, ургамал үхэж байна гэж хэлэх нь тухайн ургамлын талаар ямар нэгэн үнэлэмж (сайн, муу гэсэн дүгнэлт) өгч буй хэрэг биш харин түүний бодит байдлыг, өөрөөр хэлбэл нотлогдох боломжтой баримтыг л илэрхийлж буй хэрэг юм. Англи хэлэнд “corruption” гэдэг үгийг заримдаа яг ийм утгаар, буюу зөвхөн төлөв байдлыг тодорхойлох зорилгоор хэрэглэдэг. Тухайлбал, интернетээр илгээсэн файл нээгдэхгүй байх үед түүнийг “corrupted” (гэмтсэн, эвдэрсэн) гэж хэлдэг. Энэ бол бодитоор нотлогдох боломжтой баримт юм.

Плато “phthora” гэдэг үгийг уналтад орж, шударга, эсвэл төгс засаглалын шалгуурыг хангахгүй болсон төрийн тогтолцоог дүрслэхэд ашиглаж байв (“Бүгд Найрамдах Улс” 546a). Плато засаглалын цор ганц, төгс хэлбэр байдаг гэж үзсэн тул түүнээс хазайсан аливаа хэлбэр (баячууд эрх мэдлийг гартаа авах, эсвэл ард түмэн (demos) шууд засаглах зэрэг нь) бодитой, нотлогдох боломжтой байв. Харин өнөө үед төгс засаглал гэж юу болох талаар нэгдсэн ойлголт байхгүй болсон тул хэн нэгэн Засгийн газрыг “авлигад идэгдсэн” (corrupt) гэж нэрлэхдээ зайлшгүй үнэлэмж оруулж, тухайн Засгийн газрыг өөрийнх нь төсөөлж буй “төгс”, эсвэл "хамгийн сайн" засаглалаас гажсан гэж үзэж буйгаа илэрхийлж байна гэсэн үг юм.

Үүнээс үүдэн UNCAC-ийн оролцогч талуудын авлигын гэмт хэрэг гэж үздэг хоёр хэлбэр нь хахууль, хөрөнгө шамшигдуулах явдал болсон билээ. (Төслийг боловсруулагчид бусад гэмт хэргийн талаар хэлэлцсэн боловч нэгдсэн ойлголтод хүрээгүй бөгөөд тэдгээр нь гэмт хэрэг гэж үзэх талаар “бодож үзэхийг” уриалсан)

Хэмжилт хийхэд тодорхойлолт чухал үүрэгтэй

Авлигын талаар бүгд хүлээн зөвшөөрсөн нэгдмэл тодорхойлолт байхгүй нөхцөлд ямар үйлдлийг авлига гэж үзэхийг нарийн заалгүйгээр улс орнуудын авлигын түвшинг хэмжих гэж оролдох нь утгагүй хэрэг юм. Зүйрлэвэл, аливаа зүйлийг харьцуулахдаа “алимтай алимыг, жүржтэй жүржийг” л жиших ёстой. Хэрэв авлигыг тодорхойлоогүй, эсвэл өөр өөрөөр тодорхойлсон хэмжүүрүүдийг ашиглан үр дүнг харьцуулах, эсвэл судалгаанд оролцогчдоос авлигыг өөрсдийнхөөрөө тодорхойлохыг хүссэн хариултуудад тулгуурлан харьцуулалт хийх нь “алимтай жүржийг” жишиж буйтай адил юм.

Зарим үед статистик арга техник ашиглан, хоорондоо ялгаатай хэмжүүрүүдийг нэгтгэж, авлигыг илэрхийлэх ганц тоон үзүүлэлт гаргах замаар энэ асуудлыг тойрч гарахыг оролддог. Үүний хамгийн алдартай жишээ бол Дэлхийн засаглалын үзүүлэлтүүд (Worldwide Governance Indicators-WGI) дахь “авлигыг хянах” (control of corruption) үзүүлэлт юм. Энэ нь янз бүрийн улс орнууд дахь авлигын нөхцөл байдлын талаар арилжааны байгууллагууд, хэвлэл мэдээллийн хэрэгслүүд болон төрийн бус байгууллагуудаас авсан асуултуудын хариултыг нэгтгэж боловсруулдаг байна. Эдгээр асуултууд нь авлигын тодорхой үйлдлүүд (жишээлбэл хахууль нэхэх давтамж гэх мэт)-ийн талаар асуухаас эхлээд авлигын ерөнхий төлөв байдлыг асуух хүртэл өргөн хүрээг хамардаг. Тухайн улсад хийгдсэн бүх судалгааны хариултыг нэгтгэснээр ганц тоон үзүүлэлт гарч ирдэг. WGI-ийн аргачлалаар бол энэ тоо өндөр байх тусам тухайн улсын засгийн газар авлигыг хязгаарлах тал дээр илүү сайн ажиллаж байна гэсэн үг юм. UNCAC-ийн төсөл боловсруулагчид авлигын тодорхойлолтыг олж чадаагүйтэй адил судалгааны арга барилын нэгдсэн ойлголтод хүрэх мөн боломжгүй юм. Авлига нь “нийгмийн шударга ёс, “ардчилал” зэрэг бусад үнэт зүйлсээр дүүрэн ойлголтуудын нэгэн адил билээ.

 Улс хоорондын болон улс доторх авлигын хэмжүүрүүд

Авлигыг хэмжих нэг шалтгаан бол түүний тархалтыг улс орнуудын хооронд харьцуулах явдал юм. Үүний нэг жишээ бол Дэлхийн банкны “Аж ахуйн нэгжийн судалгаа” (Enterprise Surveys). Энэхүү судалгаагаар 200 орчим улс орон, нутаг дэвсгэрийн аж ахуйн нэгжийн удирдлагуудаас бизнес эрхлэх зөвшөөрөл авах, ус, цахилгааны шугамд холбогдох зэрэгт хахууль төлөх шаардлага гарсан эсэхийг асуудаг. Энэ нь хөрөнгө оруулагчдад үйлдвэр барих, эсвэл оффис нээх байршлаа сонгохдоо хахуулийн эрсдэлийг тооцож үзэх боломжийг олгодог. Түүнчлэн хахууль нэхэх тохиолдол өндөр байгаа улс орнуудад авлигын эсрэг хууль тогтоомжийн хэрэгжилтийг чангатгах хөшүүрэг болж өгдөг.

Хоёр дахь зорилго нь зөвхөн нөлөөллийн (advocacy) шинжтэй байдаг. Тодруулбал, үнэлгээ муу авсан улс орнуудын эрх баригчдыг авлигатай тэмцэх хүчин чармайлтаа нэмэгдүүлэхэд түлхэц өгөх зорилготой. “Авлигын төсөөллийн индекс” (АТИ) нь яг ийм зорилгоор бий болсон. Ийм төрлийн хэмжүүрүүдийн хувьд нарийвчлал тийм ч чухал биш бөгөөд гол зорилго нь олон нийтийн анхаарлыг татаж, хэлэлцүүлэг өрнүүлэхэд оршдог ба АТИ энэ тал дээр маш амжилттай ажиллаж ирсэн. Харин тухайн улс өөрт өгсөн үнэлгээг эсэргүүцсэн тохиолдолд л нарийвчлалын асуудал хөндөгддөг.

Аливаа үйлдэл хийхэд түлхэц өгөх, мөн хийсэн үйлдлийнхээ үр дүнг хэмжих хоёр бол тэс өөр зүйл билээ. Хэрэв АТИ болон түүнтэй төстэй хэмжүүрүүдийг зөвхөн нөлөөллийн зорилгоор ашигладаг байсан бол ямар ч асуудал гарахгүй байсан. Гэвч бодит байдал дээр тийм биш байна. Асуудал юунд байна вэ гэвэл эдгээр хэмжүүрийг авлигын түвшний жил бүрийн өөрчлөлтийг ажиглах замаар авлигын эсрэг бодлого, стратеги үр дүнтэй хэрэгжиж байгаа эсэхийг үнэлэхэд ашиглаж байгаа явдал юм. НҮБ-ын агентлагууд, Шведийн “Засаглалын чанарын хүрээлэн”, мөн олон эрдэмтэн судлаачид, судалгааг ийм байдлаар ашиглах нь ашиг тусаасаа илүү хор хөнөөл дагуулна гэдгийг анхааруулсаар байхад ийм буруу хэрэглээ үргэлжилсээр байна.

Цаашлаад улс орны дотоод түвшинд хэрэгжүүлж буй хэмжүүрүүд нь хоёр үндсэн зорилготой. Нэгдүгээрт, бодлого боловсруулагчдад цаг хугацааны явцад гарч буй өөрчлөлтийг үнэлэх шаардлага тулгардаг. НҮБ-ын Мансууруулах бодис, гэмт хэрэгтэй тэмцэх алба (UNODC)-ны авлигын эсрэг үндэсний стратегийн гарын авлагад дурдсанаар ихэнх улс орны авлигын эсрэг стратеги амжилтгүй болдог шалтгаан нь тэдгээрийн үр нөлөөг цаг хугацааны явцад хэмжих оролдлого хийдэггүйтэй холбоотой ажээ. Юу үр дүнтэй, юу үр дүнгүй байгааг хэмжих арга хэрэгсэлгүйгээр бодлого боловсруулагчид хэрэгжүүлж буй бодлогыг залруулах, сайжруулах шаардлагатай эсэхийг мэдэх боломжгүй. Түүнчлэн цаг хугацааны явцад гарч буй өөрчлөлтийг хэмжих арга хэрэгсэлгүйгээр бодлого боловсруулагчид авлигын эсрэг байгууллагыг авлигатай тэмцэх үүргээ биелүүлж байгаад нь хэрхэн хариуцлага тооцох билээ? Харин дотоод түвшинд хэрэгжүүлж буй хэмжүүрүүдийн хоёр дахь ач холбогдол нь бодлого боловсруулагчдад авлигатай тэмцэхэд нөөц хөрөнгөө хуваарилахад туслах явдал юм.

Хэмжүүрийн төрлүүд

Авлигыг хэмжих аргуудыг үндсэн хоёр төрөлд хувааж болно:

• судалгаанд суурилсан аргууд;
• захиргааны мэдээлэлд суурилсан аргууд.

Судалгаанд суурилсан аргуудыг цааш нь дараах байдлаар ангилна:

а) ойлголт, төсөөлөлд суурилсан хэмжүүрүүд, эдгээрт оролцогчдоос (иргэд, бизнес эрхлэгчид эсвэл тухайн улсын асуудлаарх шинжээчид) ямар нэгэн байгууллага, улс орны талаарх санал бодол, сэтгэгдлийг нь асуудаг;

б) бодит туршлагад суурилсан хэмжүүрүүд, эдгээрт оролцогчдоос хахууль өгөх, эсвэл дарамт шахалтад өртөж хөрөнгө, мөнгөө алдах зэрэг үйл явдалтай өөрсдөө хэрхэн нүүр тулсан талаар асуудаг.

Дээр дурдсанчлан улс орнууд авлигыг тодорхойлохдоо харилцан адилгүй ойлголттой байдаг тул хариултуудыг хооронд нь харьцуулах нь зөвхөн нөлөөллийн ажил, сурталчилгааны зорилгоор л ашигтай байж болох юм. Гэсэн хэдий ч нэг улсын иргэдийн дунд юуг авлига гэж үзэх талаар нийтлэг ойлголт байх магадлалтай. Тиймээс тэдний өгсөн хариултууд нь тухайн улсын засгийн газрын үйл ажиллагааны үр дүнг цаг хугацааны явцад харьцуулахад, өөрөөр хэлбэл үнэлгээ хийхэд ашиглах олон хэмжүүрийн нэг болох боломжтой юм.

НҮБ-ын Мансууруулах бодис, гэмт хэрэгтэй тэмцэх алба (UNODC)-наас явуулдаг, гэмт хэргийн хохирогч болсон эсэхийг тодруулах судалгаанууд нь бодит туршлагад суурилсан судалгааны жишээ юм. Эдгээр судалгаанд оролцогчоос сүүлийн 12 сарын хугацаанд төрийн үйлчилгээ авахдаа “албан бус төлбөр төлсөн, бэлэг өгсөн, эсхүл хариу болгож ямар нэгэн үйлчилгээ үзүүлсэн” эсэхийг асуудаг (энэ нь авлигын шинжтэй үйлдлийг илэрхийлэх далд утга бүхий асуулт юм). Ийм төрлийн “бодит туршлага”-д суурилсан судалгаанууд нь бодит үйл явдлын талаарх мэдээллийг өгдөг тул авлигын түвшинг тодорхойлоход ойлголт, төсөөлөлд суурилсан судалгаанаас илүү нарийвчлалтай байдаг.

Захиргааны мэдээлэлд суурилсан аргуудад авлига, хөрөнгө завшихтай холбоотой мөрдөн шалгах ажиллагаа, яллах үйл явц, шүүхийн шийдвэрүүд нь хамгийн түгээмэл ашиглагддаг эх сурвалж юм. Тухайлбал, авлигагүй нийгэмд хоорондоо таарч тохирох ёстой хоёр өөр, бие даасан мэдээллийн эх сурвалжийн хооронд зөрүү илрэх нь чухал мэдээлэл болдог. Үүнд:

• экспортлогч болон импортлогч улсуудын хоорондох худалдааны статистик мэдээлэл;
• Засгийн газраас олгосон хөрөнгө болон орон нутгийн сургуулиудын хүлээн авсан хөрөнгийн хэмжээ;
• авлигын эсрэг хатуу арга хэмжээ авахаас өмнөх болон дараах үеийн тендерийн үнийн санал зэрэг жишээнүүд багтана.

Судалгаанд суурилсан хэмжүүрүүд нь зардал багатай, улс орон бүрд болон цаг хугацааны явцад дахин ашиглахад хялбар байдаг нь тэдгээрийг түгээмэл ашиглагдахад хүргэдэг. Гэвч дээр дурдсан асуудлуудаас гадна “өрөөсгөл хандлага” (bias) гэх нэмэлт асуудал бий. Даниел Трейсманы хийсэн томоохон судалгаагаар, гадны шинжээчдийн (гол төлөв чинээлэг, ардчилсан улс орнуудын) гаргасан авлигын түвшний үнэлгээ болон иргэдийн бодит амьдрал дээр авлигатай нүүр тулсан туршлага хоёрын хооронд статистик хамаарал бараг байдаггүй нь тогтоогджээ. Тэрээр үүнийг тайлбарлахдаа хүмүүсийн төсөөлөл нь бодит хууль бус үйлдлүүдээс илүүтэй тухайн улсын эдийн засаг, ардчиллын түвшинд ихээхэн автдагтай холбоотой гэж үзсэн байна.

Зөв хэмжүүр сонгох

Бүх хэмжилтийн асуудлууд нэг цэгээс эхэлдэг. Бид юуг хэмжихийг хүсч байна вэ? Яагаад? Авлигын хувьд эхний саад бол тодорхойлолт юм. Олон арван жилийн туршлагаас харахад профессор Мунгиу-Пиппиди давтан хэлснээр Авлигын эсрэг НҮБ-ын конвенцийн төслийг боловсруулагчид үүнийг анхнаасаа зөв тодорхойлсон байдаг. Авлига нь зөвхөн тодорхой хэлбэрийн үйлдэлтэй холбоотой үед л утга учиртай юм. Жишээлбэл, хахууль, хөрөнгө шамшигдуулах болон конвенцид тодорхойлсон бусад буруу үйлдэл.

Хоёр дахь алхам бол хэмжилтийн зорилгыг тодорхойлох явдал юм. Хөрөнгө оруулагчдад янз бүрийн улс орнуудын хахуулийн эрсдэлийн талаар мэдээлэл өгөх юм. Засгийн газар, эсвэл Засгийн газруудыг авлигыг таслан зогсооход түлхэц өгөх, эсвэл бодлогын үр нөлөөг үнэлэх зорилготой эсэхийг тодорхойлох болно.

Эдгээр асуултад хариулсны дараа зөв хэмжилтийн хэрэгслийг сонгох хэрэгтэй бөгөөд үүний тулд бодлого боловсруулагчид болон тэдний зөвлөхүүд бүтээлч сэтгэлгээ, техникийн ур чадварыг ашиглаж тууштай ажиллах нь чухал билээ.

Ричард Мессик

2026.09.02

Эх сурвалж: https://globalanticorruptionblog.com/2026/09/02/measure-corrupt-conduct-not-corruption/